By- og Landskabsstyrelsen

A. Kommuneplanens rolle

A.1. Generelt

Kommuneplanen har en rolle som den bærende og afgørende oversigtlige plan, hvor borgere, virksomheder, interesseorganisationer mv. kan orientere sig om mål og regler for arealanvendelsen i deres kommune og lokalområde. Kommuneplanen dækker hele kommunens areal.

I planlovens formålsparagraf (§ 1) står, at loven skal sikre, at den sammenfattende planlægning forener de samfundsmæssige interesser i arealanvendelsen og medvirker til at værne landets natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag i respekt for menneskets livsvilkår og for bevarelse af dyre- og plantelivet. Loven skal særligt sikre:

Kommuneplanlægningen er et centralt led i at opfylde lovens formål.

Samspillet med landsplanlægningen, de regionale udviklingsplaner og nabokommunernes planlægning er med til at sikre, at den enkelte kommunes planlægning sker i overensstemmelse med overordnede interesser i arealanvendelsen.

Kommuneplanen skal vise kommunalbestyrelsens beslutninger om arealanvendelsen i kommunen – baseret på afvejninger af forskellige hensyn – og de rammer for lokalplanlægningen, som i den forbindelse er fastlagt. Hvor der foretages afvejning af væsentlige, modstridende interesser, skal det forklares og begrundes, hvordan de forskellige interesser er afvejet imod hinanden.

Samtidig udgør kommuneplanen det nødvendige bindeled mellem på den ene side landsplanlægningen og den regionale udviklingsplan, og på den anden side de bestemmelser om anvendelse mv. af den enkelte ejendom, der fastlægges i lokalplaner og ved enkeltafgørelser efter bl.a. plan-, natur- miljø-, bygge og vejlovgivningen.

Alle kommuner har pligt til at opretholde og vedligeholde en kommuneplan. For en periode på 12 år fastlægger kommuneplanen de overordnede mål og retningslinjer for den enkelte kommunes udvikling såvel i byerne som i det åbne land.

Kommuneplanpligten omfatter de emner, der er beskrevet i planlovens §§ 11 a, 11 b og 11 c. Disse bestemmelser indeholder således sammen med bestemmelserne i § 11, mindstekravene til kommuneplanens indhold.

Planlægningen af det åbne land er en integreret del af kommuneplanen. Det forudsætter, at kommunalbestyrelsen integrerer natur- og miljøbeskyttelseshensyn med de øvrige planmæssige hensyn i den samlede arealanvendelse. Det gælder ikke mindst i forbindelse med kommunernes administration af planlovens landzonebestemmelser og husdyrgodkendelsesloven (lov nr. 1572 af 20. december 2006 om miljøgodkendelse mv. af husdyrbrug). Husdyrgodkendelsesloven trådte i kraft den 1. januar 2007 og erstattede planlovens og miljøbeskyttelseslovens krav om henholdsvis landzonetilladelse, VVM, miljøgodkendelse og lokaliseringstilladelse for husdyrbrug over en vis størrelse.

Kommuneplanens retningslinjer udgør desuden et grundlag for kommunernes administration af en række beføjelser efter sektorlovgivningen.

Kommunerne skal være opmærksomme på, at der sideløbende med udarbejdelsen af kommuneplanerne udarbejdes statslige vand- og naturplaner efter miljømålsloven. Disse planer vil indeholde bindende mål og indsatsprogrammer, der har retsvirkning for kommuneplanlægningen. Det samme gælder råstofplanerne, der udarbejdes af regionsrådet.

Kommunalbestyrelsen har en vis metodefrihed med hensyn til, hvordan kommuneplanen disponeres – og kan i sin kommuneplanlægning sætte fokus på bestemte områder eller særlige emner. Det er dog vigtigt at sikre sammenhængen i kommuneplanen. Det betyder, at der ved alle planforslag og tillæg skal være taget stilling til alle kommuneplanens dele: hovedstruktur, retningslinjer, rammer for lokalplanlægningen og kort, ligesom de skal ledsages af en redegørelse for planens forudsætninger.

A.2. Offentlighedens indflydelse

Et af grundelementerne i planloven er, at offentligheden – enkeltpersoner, virksomheder, foreninger mv. – skal have mulighed for at få indflydelse på planlægningen og dermed den fremtidige arealanvendelse i byerne og det åbne land. Det indebærer, at befolkningen sikres information om kommunalbestyrelsens overvejelser på et tidspunkt og i en form, der åbner reel mulighed for at påvirke beslutningerne. For at det reelt skal være muligt for udenforstående at involvere sig i kommunens planlægning, er det vigtigt at have fokus på at gøre formidlingen forståelig.

Planloven fastsætter nogle mindstekrav om bl.a. høringsfrister, om offentlig bekendtgørelse, og om hvem planforslag og planer skal sendes til.

Det er udtrykkeligt fastsat i planloven, at kommunalbestyrelsen ved forslag til revision af kommuneplanen skal forestå en oplysningsvirksomhed med henblik på at fremkalde en offentlig debat om planrevisionens målsætning og nærmere indhold (§ 23 d).

Det fremgår desuden af § 23 f, at kommunalbestyrelsen efter større ændringer af planen skal udarbejde en oversigt over planens indhold (en indholdsfortegnelse) og en sammenskrivning af de gældende bestemmelser, som interesserede borgere, virksomheder, institutioner, foreninger mv. har let adgang til at bruge.

Reglerne om offentlighed er nærmere beskrevet i kapitel F.

A.3. Forhold til andre kommuner

Et forslag om byudvikling i én kommune kan påvirke byudviklingsmulighederne og have betydelige konsekvenser i andre kommuner – såvel trafikalt som i forhold til de andre kommuners udviklingsmuligheder. Et fritidsanlæg, som et større stadion eller en golfbane, i én kommune kan udover at have betydning for borgerne i den pågældende kommune også have betydning i nabokommunerne. Det kan fx være anlæg, der er bygget til nogle gange at rumme et stort publikum, eller som dagligt har stor persongennemstrømning. Også mange udpegninger i det åbne land går på tværs af kommunegrænser, som fx værdifulde landskaber, områder til skovrejsning, naturgenopretning og stinet til vandring, cykling og ridning.

Det er baggrunden for, at kommunalbestyrelsen i redegørelsen skal give oplysninger om kommuneplanens sammenhæng til kommuneplanlægningen i nabokommunerne.

Og det er baggrunden for, at en kommunalbestyrelse har mulighed for at fremsætte indsigelse mod en nabokommunes planforslag, hvis forslaget har væsentlig betydning for kommunens udvikling.

I Hovedstadsområdet har kommunalbestyrelsen mulighed for at fremsætte indsigelse mod forslag fra alle andre kommunalbestyrelser i Hovedstadsområdet, hvis forslagene har væsentlig betydning for kommunens udvikling.

Se nærmere F.3.2. og F.6.4.

Herudover vil de interesser, som fremgår af den statslige vand- og Natura 2000-planlægning – grundvandet, søer og kystvande samt de såkaldte Natura 2000 områder – også typisk gå på tværs af kommunegrænser og vil afspejle sig i kommuneplanlægningen og således forudsætte et tæt samspil mellem kommuneplanerne i flere kommuner.

For kommuner i Hovedstadsområdet er der supplerende regler i planloven. Se herom i kapitel D.

A.4. Forhold til den regionale udviklingsplan samt til råstofplaner

Den regionale udviklingsplan, som udarbejdes af regionsrådet, skal være et strategisk værktøj, der dækker generelle og overordnede aspekter og relevante forhold for den regionale udvikling. Udviklingsplanen skal udgøre et inspirationsgrundlag og en samlet paraply for udviklingsinitiativer i regionen. Det fremgår af forarbejderne til forslag til lov om ændring af lov om planlægning (Udmøntning af kommunalreformen), at der forventes etableret en løbende dialog mellem kommunerne og regionen om den regionale udviklingsplan. Dialogen vil blandt andet blive forankret i det kontaktudvalg, der i henhold til forslag til lov om regioner og om nedlæggelse af amtskommunerne, Hovedstadens Udviklingsråd og Hovedstadens Sygehusfællesskab, oprettes mellem kommunerne og regionerne.

Kommuneplanen må ikke være i strid med den regionale udviklingsplans vision for udviklingen i regionen (se § 11, stk. 4, nr. 1).

Regionsrådene kan stille forslag til kommunerne i regionen om kommune- og lokalplanlægningen (se § 10 a, stk.7).

Regionsrådet kan fremsætte indsigelse mod forslag til kommuneplaner, der er i strid med den regionale udviklingsplan (se § 29 a). Det er den gældende regionale udviklingsplan (det vil sige den plan, der senest er vedtaget af regionsrådet), som er grundlaget for indsigelsen.

Den regionale udviklingsplan skal beskrive en ønskelig fremtidig udvikling for regionens byer, landdistrikter og udkantsområder samt for natur og miljø, herunder rekreative formål, erhverv inkl. turisme, beskæftigelse, uddannelse og kultur. Den regionale udviklingsplan vil således udtrykke regionsrådets vision for den samlede fremtidige udvikling af regionen på tværs af kommuner og sektorområder. Samtidig vil den give et samlet fremtidsbillede af regionen og dens arealmæssige struktur. Som en del af den regionale udviklingsplan udarbejdes kortbilag, der med overordnede og ikke præcise udpegninger illustrerer udviklingsplanens indhold. Kortbilagene tjener alene som illustration.

Den regionale udviklingsplan forventes udviklet på baggrund af bl.a. indspil fra regionens kommuner. Det er hensigten, at den regionale udviklingsplan skal indgå i grundlaget for kommuneplanlægningen. Regionsrådene skal derfor offentliggøre et forslag til en regional udviklingsplan inden udgangen af første halvdel af regionsrådets valgperiode.

Sagt på en anden måde, så betyder den regionale udviklingsplans overordnede og udviklingsbetonede karakter også, at den ikke kan indebære konkrete arealmæssige bindinger for kommunerne.

Kommuneplanen må efter § 11, stk. 4, nr. 6, ikke stride mod en råstofplan, udarbejdet af regionsrådet (efter § 5a i lov om råstoffer). Se også C.5.2.

Om myndigheders indsigelser mod kommuneplanforslag, se nærmere i F.6.

A.5. Forhold til statslige interesser

A.5.1. Statslige forskrifter (landsplandirektiver mv.) og planer

Kommuneplanen må efter planlovens § 11, stk. 4, nr. 2-6, ikke stride mod:

Desuden gælder retningslinjerne i ”Regionplan 2005” med samme retsvirkning som et landsplandirektiv, indtil kommunen har opdateret kommuneplanen med det nye indhold, og miljøministeren har ophævet regionplanretningslinjerne. Den nye kommuneplan vil derfor ikke kunne vedtages endeligt, før miljøministeren har ophævet regionplanretningslinjerne for den pågældende kommunes vedkommende.

Kommunalbestyrelsen skal ved fremsendelse af den nye kommuneplan eller af et kommuneplantillæg anmode miljøministeren (dvs. Miljøcenter Odense, Roskilde eller Århus) om at ophæve regionplanretningslinjerne. Det skal af redegørelsen til forslaget til kommuneplan/ kommuneplantillæg fremgå, hvilken begrundelse kommunen har for at søge regionplanretningslinjen (-erne) ophævet.

Landsplandirektiver kan være en konkretisering af en statslig politik og indeholde generelle regler for kommuneplanernes indhold om det pågældende emne. Om overgangsregler i perioden indtil kommunerne har opdateret kommuneplanen, se i øvrigt kapitel L.

Landsplandirektiver kan også være konkrete fx ved at forbeholde præcist udpegede arealer til et bestemt formål.

Endelig skal kommunerne være opmærksom på de bindinger for arealanvendelsen, der efter jordforureningslovens gælder for arealer, der er registreret efter jordforureningsloven.

I et bilag til denne vejledning findes en oversigt over de pr. 1. december 2007 gældende landsplandirektiver, der har generel relevans for kommuneplanlægningen.

Om miljøministerens pligt til at fremsætte indsigelse ved ”overordnede interesser”, se F.6.2.

A.5.2. Statslige indsigelser

Miljøministeren har efter planlovens § 29, stk. 1, pligt til på statens vegne – det vil sige efter anmodning fra de ansvarlige ministre eller på egne vegne – at fremsætte indsigelse efter lovens § 28 mod forslag til kommuneplaner, der ikke er i overensstemmelse med overordnede interesser. Indsigelsen skal fremsættes i planforslagets offentlighedsperiode.

Indsigelse efter § 28 betyder, at kommunalbestyrelsen ikke kan vedtage forslaget endeligt, medmindre miljøministeren – typisk efter forhandling og aftale om ændringer – ophæver indsigelsen.

Miljøministeren offentliggør hvert 4. år til brug for kommuneplanrevisionen en ”oversigt over statslige interesser i kommuneplanlægningen” (§ 2 a). Oversigten skal give et billede af de statslige interesser i kommuneplanlægningen på tidspunktet for offentliggørelsen. Hvis et forslag til revision af kommuneplanen – eller et forslag til tillæg til en kommuneplan – ikke lever op til oversigtens tilkendegivelser, kan kommunalbestyrelsen forvente en statslig indsigelse efter § 28.

A.5.3. Landsplanredegørelse

Miljøministeren afgiver efter nyvalg til Folketinget en redegørelse om landsplanarbejdet til brug for den regionale udviklingsplan og kommuneplanlægningen (planlovens § 2, stk. 2 og 3). Landsplanredegørelsen indeholder analyser af udviklingen og fremtiden for de enkelte egne af landet set i et nationalt og internationalt (europæisk) perspektiv.

Redegørelsen er en politisk udmelding fra regeringen om den fremtidige fysiske og funktionelle udvikling i landet. Den angiver, hvad staten selv vil gøre, og opfordrer regionsråd og kommunalbestyrelser til at handle i overensstemmelse hermed.

Landsplanredegørelsen udtrykker regeringens overordnede politiske udmelding for den arealmæssige udvikling af Danmark. Den detaljerede styring over for kommunernes fysiske planlægning vil ikke ske gennem landsplanredegørelsen. Statslige indsigelser over for kommuneplanlægningen kan derfor ikke ske alene på baggrund af en landsplanredegørelse.

Landsplanredegørelsen bliver tilvejebragt i dialog med relevante sektorministerier. Forslag til landsplanredegørelse skal fremlægges til offentlig debat, og det skal sendes til regionsråd og kommunalbestyrelser, med en frist på mindst 8 uger til kommentarer og bemærkninger til forslaget (§ 22 a, stk. 1).

Regionsråd og kommunalbestyrelser kan på eget initiativ over for miljøministeren fremsætte forslag til landsplanlægningen. Miljøministeren er ikke forpligtet til at følge forslagene, men et forslag kan være en indgang til dialog mellem miljøministeren og et regionsråd eller en kommunalbestyrelse.

A.6. Digitale kommuneplaner

Kommuneplanerne vil i fremtiden indgå som en vigtig del af den digitale forvaltning. De fleste kommuner har i dag kommuneplanen liggende i digital form på deres hjemmeside. De digitale kommuneplaner giver mange nye muligheder for at præsentere planen, kommunikere med borgerne mm. Bl.a. for at opnå de største fælles fordele af digital forvaltning på tværs af kommunegrænser er der i henhold til planlovens § 54 b oprettet et landsdækkende register, PlansystemDK, der skal indeholde gældende og fremtidige planer, herunder kommuneplaner.

Retningslinjerne for anvendelse af PlansystemDK er fastlagt i Cirkulære om det digitale planregister – PlansystemDK – og om kommunalbestyrelsens indsendelse af planer og planforslag mv. med tilhørende planoplysninger til registret (cirkulære nr. 68 af 6. september 2006).

Orientering af miljøministeren og andre myndigheder skal ske ved indsendelse af dokumentet til PlansystemDK sammen med oplysning om, hvilke myndigheder der skal orienteres. I forbindelse med kommuneplanlægningen skal der indsendes følgende plandokumenter mv.:

Dokumentet skal indsendes digitalt i pdf-format.

Vedrørende forslag til og endeligt vedtagne rammer i kommuneplanen for lokalplaners indhold skal der til registret digitalt indberettes oplysninger om planens eller planforslagets identifikation, egenskabsdata og den geografiske udstrækning mv. Disse indberetninger skal ske i overensstemmelse med datamodellen PlanDK2.

Cirkulæret, datamodellen PlanDK2 og yderligere oplysninger om PlansystemDK findes på www.plansystemDK.dk.

Den digitale indsendelse af dokumentet erstatter ikke offentliggørelse efter lovens regler herom. Både forslag til kommuneplanen – og den endeligt vedtagne kommuneplan – skal også foreligge i en ikke-digital form. Den skal borgerne kunne få adgang til – enten på rådhuset eller på biblioteket.