By- og Landskabsstyrelsen

H. Gennemførelse af kommuneplanen

H.1. Kommunens ret og pligt til at virke for kommuneplanen (§ 12, stk.1)

Kommuneplanen er ikke direkte bindende for borgerne, dvs. at fx grundejere ikke er umiddelbart forpligtede til at overholde planen. Der skal ikke meddeles tilladelse efter kommuneplanen, og der kan således heller ikke stilles vilkår. Det giver derfor ikke mening at tale om at dispensere fra kommuneplanen.

Men efter planlovens § 12, stk. 1, har kommunalbestyrelsen pligt til at virke for kommuneplanens gennemførelse, herunder ved udøvelse af beføjelser i medfør af lovgivningen.

De kommunale myndigheder skal således i deres faktiske virksomhed og i deres administration arbejde for, at kommuneplanen omsættes til virkelighed. Det betyder fx, at kommunalbestyrelsen skal vurdere såvel konkrete ansøgninger som kommunens egne dispositioner som bygherre m.m. i relation til kommuneplanens bestemmelser.

Bestemmelsen i § 12, stk. 1, 2. led (”herunder ved udøvelse af beføjelser i medfør af lovgivningen”), giver navnlig kommunalbestyrelsen ret til at afslå ansøgninger om tilladelser og dispensationer, ikke alene efter planloven – landzonetilladelse fx – men også ved deres administration af anden lovgivning – fx husdyrgodkendelsesloven, bygge- miljøbeskyttelses-, naturbeskyttelses- og vejlovgivningen – ud fra hensyn til kommuneplanen, forudsat at der er tale om skønsmæssige afgørelser.

Kravet om at virke for kommuneplanen fortrænger ikke kommunalbestyrelsens pligt til at foretage en individuel og konkret bedømmelse af de enkelte ansøgninger efter landzonebestemmelserne, henholdsvis de respektive særlove.

Kommunalbestyrelsen kan også i forbindelse med sådanne tilladelser og dispensationer fra planlov eller særlovgivning fastsætte vilkår med henblik på kommuneplanens gennemførelse.

Afgørelserne træffes i medfør af særbestemmelserne. Klagesager afgøres derfor af de klagemyndigheder, der tager sig af klager over særbestemmelserne, og det skal fremgå af klagevejledningen.

I de tilfælde, hvor et byggeønske mv. er i strid med kommuneplanen, men er i overensstemmelse med en gældende lokalplan eller byplanvedtægt, må kommunalbestyrelsen tilsvarende vurdere, om pligten til at virke for kommuneplanens gennemførelse gør det nødvendigt at forhindre den pågældende disposition med et forbud efter § 14.

Kommunalbestyrelsen kan alene med henvisning til kommuneplanen nægte at udarbejde lokalplanforslag, der er i strid med (og ville forudsætte tillæg til) planen.

Ved lovbundne forvaltningsakter, fx en byggeansøgning, der hverken forudsætter lokalplan, landzonetilladelse eller dispensation fra anden lovgivning, der administreres af kommunen, må kommunalbestyrelsen derimod enten meddele den ansøgte tilladelse eller nedlægge forbud efter § 14 med efterfølgende udarbejdelse af lokalplan. I byzone og sommerhusområder vil kommunen dog ofte – som alternativ – kunne nedlægge forbud efter § 12, stk. 2 eller stk. 3, som beskrevet i kapitel G.

H.2. Dispensation fra lokalplan mv. i strid med kommuneplan

Henvisningen i sidste led i § 12, stk. 1, til §§ 19 og 40 (om dispensationer fra henholdsvis lokalplaner og forbuddet mod helårsbeboelse i sommerhusområder) viser, at det ikke er udelukket at dispensere fra en lokalplan mv., selvom dispensationen vil indebære, at kommuneplanen samtidig fraviges.

Men det betyder ikke, at kommunalbestyrelsens pligt til at virke for kommuneplanens gennemførelse er ophævet. Det følger nemlig af dispensationsreglerne, at det, der kan gennemføres ved dispensation fra lokalplan mv., ikke må have et sådant omfang, at der er lokalplanpligt efter § 13, stk. 2 eller § 19, stk. 2. Hvis det er tilfældet, kan den pågældende foranstaltning kun gennemføres på grundlag af en lokalplan. Da en lokalplan ikke må være i strid med kommuneplanen, kan foranstaltningen kun udføres, hvis der (udover lokalplanen) tilvejebringes en ændring af kommuneplanen. Reglerne om lokalplanpligt sætter således en grænse for kommunernes mulighed for at dispensere fra en lokalplan i strid med en kommuneplan.

Kommunalbestyrelsen skal i øvrigt, før der meddeles dispensation fra lokalplanen, vurdere, om omstændighederne i det konkrete tilfælde taler for en dispensation. Ved vurderingen skal der tages stilling til, om dispensationen er forenelig med pligten til at virke for kommuneplanens gennemførelse.

H.3. Kommunens pligt overfor private til at udarbejde lokalplan (§ 13, stk. 3)

Planlovens § 13, stk. 3, bestemmer, at kommunalbestyrelsen snarest skal udarbejde et forslag til lokalplan og derefter fremme sagen mest muligt, i tilfælde hvor en udstykning eller et byggeønske, der kræver udarbejdelse af lokalplan efter lovens § 13, stk. 2 (om lokalplanpligt), er i overensstemmelse med kommuneplanen.

Hvis der er overensstemmelse mellem et udstyknings-/byggeønske og kommuneplanen, skal kommunalbestyrelsen udarbejde en lokalplan snarest, medmindre kommunen ved at nedlægge et § 14-forbud sætter en ændring af planlægningen i gang. Ordet ”snarest” må fortolkes således, at kommunalbestyrelsen, så hurtigt det er muligt, skal tage initiativ til at udarbejde et lokalplanforslag. Senest ét år efter at de har modtaget ansøgningen om tilladelse, må kommunalbestyrelsen offentliggøre et lokalplanforslag.

Kommunalbestyrelsen er ikke forpligtet til at fremlægge præcis det lokalplanforslag, som bygherren ønsker, men kommunalbestyrelsen kan inden for kommuneplanens rammer give lokalplanforslaget det indhold, som den finder rigtigst.

Hvis ejendommen allerede er omfattet af en lokalplan eller byplanvedtægt, som er i overensstemmelse med kommuneplanen, kan bygherren ikke rejse krav efter stk. 3, uanset om han ville foretrække en anden af de anvendelser mv., som kommuneplanrammen giver mulighed for.

Hvis en gældende lokalplan eller byplanvedtægt for ejendommen derimod er i strid med kommuneplanen, kan bygherren rejse krav efter stk. 3.

I de tilfælde, hvor kommunalbestyrelsen – som beskrevet ovenfor – har pligt til at tilvejebringe en lokalplan, kan kommunen forlange, at den, der har interesse i foranstaltningens gennemførelse, yder kommunen bistand ved udarbejdelse af lokalplanen (§ 13, stk. 3, 2. led).

Bistanden vil især kunne bestå i at udarbejde udkast til bestemmelser i lokalplanen, hvorimod kommunalbestyrelsen selv må bekendtgøre lokalplanforslaget.

Kommunalbestyrelsen kan ikke kræve, at bygherren betaler for, at kommunens tekniske forvaltning selv udarbejder lokalplanforslaget.

Det kan heller ikke kræves, at bygherren udarbejder en miljørapport, hvis en sådan er nødvendig efter lov om miljøvurdering af planer og programmer.

Hvis der derimod ikke er overensstemmelse mellem ansøgningen om udstykning eller byggeønsket og kommuneplanen, er kommunalbestyrelsen ikke forpligtet til at udarbejde en lokalplan. Se NKO 2 B/1993.

Uoverensstemmelsen mellem byggeønske og kommuneplanen kan være tidsmæssig, hvis byggeønsket er i strid med rækkefølgeangivelserne i kommuneplanen, jf. også § 12, stk. 2.

Om sikkerhedsstillelse i forbindelse med overførsel af areal til byzone (13, stk. 4), se Vejledning om Lokalplanlægning, Indhold, Tilvejebringelse og Retsvirkning.

H.4. Udbygningsaftaler (§ 21 b)

I kommuneplanen kan fastlægges en rækkefølge for bebyggelse og ændret anvendelse af nye arealer til byformål og byomdannelsesområder. Kommunalbestyrelsen kan modsætte sig bebyggelse m.v. af arealer, som er med i kommuneplanens rammer, men hvor bebyggelse på det pågældende tidspunkt er i strid med rækkefølgeangivelserne i kommuneplanen. For lokalplanpligtigt byggeri, jf. § 13, stk. 2, kan kommunalbestyrelsen nægte at tilvejebringe den nødvendige lokalplan med henvisning til, at planen vil være i strid med kommuneplanens rækkefølge. Rækkefølgen er et grundlag for, at kommunalbestyrelsen kan styre udbygningstakten i byudviklingen.

Der er situationer, hvor det er den kommunale økonomi – og ikke efterspørgslen – der bliver styrende for, om der sker en byudvikling. Især kommuner, hvor der er et stort udbygningspres, kan finde det vanskeligt at planlægge for nye indbyggere og de krav på kommunal infrastruktur, som det medfører, fx udbygning af kloaknet, rensningsanlæg m.v. Disse kommuner kan se sig nødsaget til at begrænse udbygningstakten ved at fastsætte bestemmelser om rækkefølge, der udskyder ellers attraktive udbygningsplaner, så de først kan realiseres senere i en planperiode eller først efter planperioden. De udskydes således med rækkefølgebestemmelser til kommunen mener at have mulighed for at finansiere de nødvendige udbygninger af infrastrukturen.

Udbygning af infrastruktur kan yderligere indebære en risiko for kommunale fejlinvesteringer, hvis den forventede efterspørgsel på byggegrunde udebliver eller først viser sig senere. Risikoen for, at de kommunale investeringer i byggemodning m.v. står ubenyttede hen kan mindskes, hvis der indgås frivillige aftaler om udbygningen af konkrete, aktuelle projekter.

Det er baggrunden for, at det efter planlovens § 21 b, stk. 2, nr. 2, er muligt for kommunalbestyrelsen - på opfordring fra en grundejer - at indgå aftaler om udbygning af infrastruktur, som medfører, at udviklingen af planlagte byudviklings- og omdannelsesområder kan fremrykkes i kommuneplanens tidsrækkefølge.

En grundejer kan fx tilbyde at bidrage til flytning af en vej, hvis det er en forudsætning for at et område kan udbygges, men hvor kommunalbestyrelsens finansiering først ligger på et senere tidspunkt i investeringsplanen, og udbygning af arealet derfor ligger på et senere tidspunkt i kommuneplanens rækkefølge. Sådanne rækkefølgebestemmelser, som bygger på, at der først skal tilvejebringes en tilfredsstillende infrastruktur som fx veje, vandforsyning, kommunikationer m.v., kan ændres, hvis grundejerne ønsker at bidrage til etableringen af den manglende infrastruktur.

Det kan imidlertid også være tilfældet, at rækkefølgebestemmelserne, som forhindrer områdets umiddelbare udbygning, beror på andre hensyn, end hensynet til infrastrukturudbygningen. I de tilfælde kan kommunalbestyrelsen ikke indgå en udbygningsaftale og ændre rækkefølgen. Det gælder fx, hvis rækkefølgen er fastsat ud fra et ønske om, at udbygningen i flere områder skal ske på en indbyrdes koordineret og hensigtsmæssig måde for derved at sikre sammenhæng i udbygningen af flere områder, eller hvis udbygningen af et boligområde fx beror på, at kommunalbestyrelsen først tilvejebringer den nødvendige udbygning af institutioner og anden offentlig, social service, dvs. forhold, som ikke kan indgå i en udbygningsaftale, jf. bemærkningerne til forslaget § 21 b.

For hovedstadsområdet gælder det særligt, at kommunerne ikke kan indgå aftaler om at ændre i rækkefølgebestemmelser, der er fastsat ud fra hensynet til de overordnede principper for planlægningen i hovedstadsområdet.

Efter § 21 b, stk. 4, skal oplysning om, at der foreligger et udkast til , offentliggøres samtidig med offentliggørelsen forslag til kommuneplantillæg, der ændrer på rækkefølgebestemmelserne, og lokalplan. Kommunalbestyrelsens indgåelse af udbygningsaftalen skal vedtages samtidig med lokalplanens endelige vedtagelse, og oplysning om aftalens indgåelse skal offentligt bekendtgøres, jf. § 21 b, stk. 5. Oplysninger om udbygningsaftalen skal være offentligt tilgængelig.